Vaikeasti työllistyvät on ihmisryhmä, joka ansaitsee parhaan mahdollisen tuen. Pidempiaikainen palkkatyön ulkopuolisuus on vakava riski yksilön hyvinvoinnille. Se on myös yhteiskunnallinen tragedia, sillä työ on yksi merkittävimmistä yksilön yhteiskuntaan osallistumisen väylistä. Yhteiskuntaa, jossa suuri joukko ihmisiä on pysyväisluontoisesti työn ulkopuolella, tulee välttää viimeiseen asti. Työkanava oy oli yksi ratkaisumalli tähän ongelmaan. Sen potentiaalisen kohdejoukon arvioitiin olevan 20 000 – 30 000 henkilöä (HE 198/2021). Kyse on siis merkittävästä heikossa yhteiskunnallisessa asemassa olevasta ihmisjoukosta.

Nyt kun erillislakiin perustuvaa järjestelmää ollaan sulkemassa, alkaa keskustelu siitä missä määrin päätös oli ”puhtaasti poliittinen” ja missä määrin itse toimintamallissa oli ongelmia. Pinnallisesti tarkastellen toimintamalli kaatui sen toimeenpanon tehottomuuteen ­– tavoitteita ei saavutettu riittävän nopeasti. Isossa kuvassa työllistämistoiminnan korvautuminen avoimille työmarkkinoille työllistymistä tukevilla palveluilla ja toimintakykylähtöisen työkykykäsityksen “sisäänajo” palveluhin ovat isoja palvelujärjestelmän rakenteellisia muutosprosesseja. Miltä Työkanava oy näyttää näiden muutostrendien valossa? 

Toivottavasti mallista ja mallin toimeenpanon onnistumisesta toteutetaan ihan oikea tutkimus. Tutkimuksia odotellessa päätin huvikseni vilkaista, mitä voisimme oppia mallista lakitekstien ja muun julkisen materiaalin perusteella. Tekstistä tuli vähän pidempi, joten jaoin sen osiin.

Osa 1: Tavoitteenasettelusta 

Hieman yksinkertaistaen hyvä yhteiskuntapoliittinen toimenpide on asiakkaiden ja yhteiskunnan tavoitteiden mukainen, se on järkevästi toteutettavissa ja on vaikuttava, mukaan lukien kysymys kustannusvaikuttavuudesta. Vaikuttavuus terminä viittaa siihen saavutetaanko tietyllä toiminnalla tavoiteltuja tuloksia. Toimenpiteen hyvyyden arvioinnin kannalta on välttämätöntä, että tavoitteet on määritelty riittävän yksiselitteisesti. Näin ei Työkanava oy:n tapauksessa ollut. 

Lain (242/2022) mukaan yhtiön tavoittena on ”edistää osatyökykyisten henkilöiden työllistymistä ja tukea osatyökykyisten siirtymistä edelleen avoimille työmarkkinoille”. Lisäksi toteutettavaa toimintaa kuvatessa käytetään termiä “työllistäminen”. Hallituksen esityksessä (HE 198/2021) määritellään vielä useita samansuuntaisia, mutta merkitykseltään hieman poikkeavia tavoitteita. Tällaisia ovat “ansiotyön mahdollistaminen” ja “samojen lähtökohtien mahdollistaminen työllistymiseen kuin muillakin henkilöryhmillä on”.  Lisäksi hallituksen esityksen tavoitteenasettelussa käsitellään myös osatyökykyisiä tukevan toiminnan tavoitteita yleisellä tasolla. Edellä mainittujen lisäksi “välillisesti myös normaalien sosiaalisten elämisen edellytysten muodostuminen”. 

Toimintaa ohjaava lainsäädäntöön päätyi siis kolme hieman eri tavoitetta. Kolme erilaista tavoitetta antaa toimijoille paljon vapauksia: toiminnan sisältönä voi olla monenlaista toimintaa kuten kartoitusjaksolla oleminen, työpajatyöskentely tai työ asiakasyrityksessä. Nämä kaikki voidaan lukea työllistymistä tukevaksi toiminnaksi. Moninaisesta tavoitteenasettelusta kuitenkin seuraa, että toiminnan vaikuttavuuden arviointi ja tutkimusnäyttöön perustuva päätöksenteko muodostuvat käytännössä mahdottomiksi ­– täysin riippumatta siitä onko toiminta ollut hyvin toteutettua ja asiakkaita hyödyttävää vai ei. Jos toimenpide on työllistäminen ja lopputulos työllistyminen, eronteko paremmin ja huonommin pärjäävien palveluntuottajien välillä on kovin vaikeaa. Hyvää tarkoittava toimenpide ei voi olla tavoite itsessään.

Tavoitteenasettelussa “yksi oli joukosta poissa”. Työllistyminen avoimille työmarkkinoille puuttui lain tavoitteenasettelusta kokonaan. Tätä tavoitetta käytetään näyttöön perustuvassa tuetun työllistymisen mallissa toiminnan tavoitteenasettelussa ja vaikuttavuuden arvioinnissa. Tavoite on tärkeä siksi, että työllistyminen avoimille työmarkkinoille vastaa useimmiten vaikeasti työllistyvien itse määrittämiä työmarkkinoihin liittyviä tavoitteita. Periaatteessa ajatus toimintamallista, jossa ihmisiä “sillataan” työpankkitoiminnalla avoimille työmarkkinoille kuullostaa mahdolliselta. Lain valmistelussa ajatus avoimille työmarkkinoille työllistymisestä on vielä läsnä. Hallituksen esityksen (HE 198/2021) mukaan “tavoitteena olisi osatyökykyisten työllistyminen ensisijaisesti edelleen avoimille työmarkkinoille.”  Jostain syystä tämä ajatus oli lakia säädettäessä tippunut matkan varrelle. 

Pitkän työttömyysjakson ajoittainen katkaisu palkallisella suojatyöllä – suojatyö termiä käytetään Työkanava oy:n ympärillä käytävässä keskustelussa – voi olla hyödyllistä vaikeasti työllistyville. Palkan lisäksi työssäkäynnin mukanaan tuoman säännöllisen elämänrytmin tiedetään lisäävän yksilöiden hyvinvointia. Lain valmistelun yhteydessä sidosryhmiltä kerätyissä lausunnoissa toiminnan potentiaalisia hyötyjä kuvataankin juuri hyvinvoinnin lisäämisen näkökulmasta. Työllistymisen/työllistämisen hyödyt syntyisivät toimintakyvyn paranemisesta sen eri osa-alueilla ­– erityisesti sosiaalisen toimintakyvyn alueella. Siksi onkin kiintoisaa että termiä toimintakyky ei löydy laista kuin mainintana: merkintänä palveluun ohjautumiseen vaikuttavassa lääkärinlausunnossa. Lain tavoitteenasettelusta toimintakyky-termi puuttuu kokonaan. 

Linjakkaassa palveluiden kehittämisessä tavoitteenasettelu, toimintamallit ja niiden toimeenpano ovat yhdensuuntaisia. Itse pidän ihan uskottavana nähdä työkeskustyyppinen työ osana työ- ja toimintakyvyn edistämiseen tähtäävien palveluiden kokonaisuutta. Suljetuille työmarkkinoille työllistyminen voi olla muiden joukossa yksi menetelmä toimintakykyyn liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi. Ajatus tavoitteenasettelun ja toiminnan koherenssista koskee myös toiminnan julkilausumattomia tavoitteita. Toimintakykylähestymistapa ja siihen perustuva työkykykäsitys mahdollistaisivat suoraan työhön liittymättömien tavoitteiden selkeämmän muotoilun.

Työkanava oy oli hyvää tarkoittava aloite kaikkein vaikeimmassa asemassa olevien ihmisryhmien työllistämiseksi. Kiinnostavaksi case Työkanavan tekee se, että ainakin lainsäädäntötasolla toimintamalli tuntui uivan palvelujärjestelmän kehittämisen isoja muutostrendejä vastaan.

Kirjoituksen toisessa osassa tulen pohtimaan hieman konkreettisemmin sitä, mitä ongelmia tavoitteenasettelun, toimintamallien ja niiden toimeenpanon epätasapainosta voi seurata.