Kuntouttavan työtoiminnan uudistava lakiesitys on tätä kirjoitettaessa lausuntokierroksella. Lakiehdotus tiivistää uudistettavan palvelun tavoitteet 35 sanaan. Vaikuttavuusajattelussa lähtökohta on kysyä, nostaako toimenpide tavoitteen saavuttamisen todennäköisyyttä verrattuna tilanteeseen, jossa sama henkilö ei olisi saanut palvelua. Siksi tavoitteenasettelua kannattaa arvioida sen perusteella, tekeekö se tuon vertailun mahdolliseksi vai jättääkö se onnistumisen valistuneen arvauksen varaan.

Tavoitteenasettelun 35 sanaa ehtii paljastamaan suomalaisen työllistymisen tuen palvelujärjestelmän ydinongelman: palveluita ei kehitetä vaikuttavuusajattelun lähtökohdista käsin.

Nimenomaan ne ihmiset, joilla on eniten työllistymisen haasteita, hyötyisivät eniten vaikuttavista palveluista. Siirtymä kohti vaikuttavia palveluita edellyttää selkeitä tavoitteita, niiden toteutumisen seurantaa ja rohkeutta muuttaa suuntaa tilanteen vaatiessa. Mitä ongelmia seuraava tavoitteenasettelu siis heijastaa?

“Ehdotuksen tavoitteena on parantaa pitkään työttömänä olleiden työllistymistä. Pidemmän aikavälin tavoitteena on, että suurin osa tuettavaan toimintaan osallistuneista työttömistä siirtyisi työllistymispolullaan eteenpäin ja työllistyisi avoimille työmarkkinoille. Esityksellä tavoitellaan siten myös julkisen talouden tasapainoa pidemmällä aikavälillä.”

Ongelma 1. Tavoitteet eivät ole täsmällisiä

SMART-arviointikehikon (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time-bound) avulla voidaan arvioida, ovatko esityksen tavoitteet täsmällisiä. Vastaus on, etteivät ole. Keinänen ja Härkönen (2020) käsittelevät laajemmin sitä, miten valmistellaan hyvä hallituksen esitys, ja heidän analyysinsä arviointineuvoston lausunnoista osoittaa, että esitysluonnoksia arvioidaan pitkälti samojen periaatteiden kautta kuin SMART-malli kuvaa.

Palvelun tavoitteeksi esitys mainitsee erikseen ”työllistymisen” ja ”työllistymisen avoimille työmarkkinoille”.  Nämä kaksi tavoitetta esitetään ilman selkeää erontekoa. Ero ei ole kosmeettinen: ensimmäinen sisältää myös työllistymisen suljetuille työmarkkinoille, mukaan luettuna palkkatuetun työn samassa työkeskuksessa, missä kuntouttava työtoiminta on järjestetty. Kyse on laadullisesti hyvin erilaisista tavoitteista, ja eron häivyttäminen on ongelmallista.

Tutkimuskatsaukset nimittäin osoittavat, että suora työllistäminen julkiselle sektorille on kaikkein tehottomin tapa tuottaa työllistämisen jälkeisiä työllistymistuloksia (esim. Card, Kluve & Weber, 2018). Suljetuille työmarkkinoille työllistämisen perusongelma on, että sieltä harvoin edetään avoimille työmarkkinoille. Työn päättyessä myös hyvinvointivaikutukset liudentuvat nopeasti. Tavoitteiden tulisi selkeästi pitää erillään laadullisesti erilaiset avoimille ja suljetuille työmarkkinoille työllistymisen tavoitteet.

Entäpä tavoitteissa mainittu pitkän aikavälin tuloksellisuus ja ”työllistymispolulla eteenpäin siirtyminen”? Polku on tietysti metafora – mutta mille? Ollakseen mielekäs, polulla eteneminen tarkoittaa jotain käsitteellisesti työllistymisestä eroteltavissa olevaa. Puitelainsäädännössä tavoitteenasettelun väljyys on välttämätöntä: puitelaki asettaa tarkoituksella yleisluonteiset tavoitteet ja perusrakenteet jättäen tarkemman sääntelyn alemman asteisille säädöksille, soveltajille ja paikalliselle harkinnalle. Esityksessä käsitellään kuitenkin täsmällisempää ja kapea-alaisempaa erityislainsäädäntöä. Joka tapauksessa tavoitteenasettelu metaforin on ongelmallista: Metafora kuulostaa tavoitteelta, mutta ei ole sellainen: se ei kerro mistä mihin, missä ajassa tai millä mittarilla edistymistä arvioidaan.

Osalla pitkään työttömänä olleista saattaa olla useita samanaikaisia osaamiseen ja työkykyyn liittyviä haasteita. Tällöin palveluprosessit voivat vaatia aikaa ja useiden palveluiden yhteensovittamista. Vaikka havainto on oikea, oikea lähestymistapa ei kuitenkaan voi olla tavoitteiden asettaminen siten, ettei vaikuttavuutta pystytä lainkaan osoittamaan – millään aikavälillä. Jos palvelu tuottaa työllistymistä pidemmällä aikavälillä, vaikuttavuuden arviointi kyllä onnistuu hyödyntäen riittävän pitkää seurantaa.

Ongelma 2. Työttömyyden kesto ei ole palvelutarve

Tavoitteissa palvelu kohdennetaan ”pitkään työttömänä olleille”. Tämä vaikuttaa intuitiivisesti järkevältä, sillä tutkimukset osoittavat, että tähän ryhmään kuuluvilla on muita useammin kasaantunutta palvelutarvetta. Tarkemmin tarkasteltuna kyseessä on ongelmallinen rajaus.

Palvelun tarkoituksenmukainen kohdentaminen edellyttää, että tiedetään, mitkä tekijät tosiasiassa estävät työllistymistä. Pitkäaikaistyöttömyyteen valikoituu joukko hyvin erilaisissa tilanteissa olevia yksilöitä. Esimerkiksi OECD:n Faces of Joblessness -raportti tunnistaa useita toisistaan selvästi erottuvia profiileja: osalla keskeisin este on osaamisen vanhentuminen, osalla terveyteen liittyvät toimintakyvyn rajoitteet, osalla sosiaaliseen toimintakykyyn liittyvät tekijät – ja osalla näiden kaikkien kasautuminen.

Työttömyyden kesto ei siten ole mielekäs palvelutarvetta merkitsevä tekijä. Vertailukohtana voidaan pitää ikäihmisiä, joilla on usein käytössä useita lääkkeitä samanaikaisesti. Yhtäkään niistä ei ole määrätty henkilön iän perusteella.

Ongelman ytimessä on se, mitä tutkijat kutsuvat heterogeenisuusongelmaksi: kun yhdellä kriteerillä niputetaan yhteen hyvin erilaisia ihmisiä, palvelut suunnitellaan ikään kuin ryhmä olisi yhtenäinen, vaikka jäsenten tarpeet, esteet ja resurssit vaihtelevat huomattavasti.

Työttömyyden kestoon perustuva palveluun ohjautuminen tuottaa kahdenlaista tehottomuutta. Tukevamman tuen tarve voi ilmetä jo ennen kuin pitkäaikaistyöttömyyden kriteeri täyttyy – tällöin henkilö jää ilman tarvitsemaansa palvelua ja työttömyys mahdollisesti pitkittyy. Vastaavasti palveluun voi ohjautua henkilöitä, joilla ei ole laajempaa palvelutarvetta. Kummassakin tapauksessa resursseja hukataan.

Työttömyyden esteiden poistamisesta lähtevä ajattelu johtaa erilaiseen tavoitteenasetteluun: jos työllistymisen esteenä on toimintakyvyn ongelma, interventio pitäisi kohdistaa nimenomaan toimintakyvyn tukemiseen. Jos haasteet liittyvät osaamiseen, palvelun tulisi mahdollistaa yksilön työelämärelevantin osaamisen päivittäminen. Jos palvelun tavoite on työllistymisen esteiden vähentäminen, kuten tulisi, tämän pitäisi näkyä ohjaavassa säädöspohjassa.

Ongelma 3. Tavoitteet paljastavat aukkopaikkoja palveluiden perusrakenteessa

Pelkkä palvelun tarkka määrittely ei riitä. Bond, Drake ja Becker ovat vuonna 2010 julkaistussa artikkelissaan määritelleet yhdeksän kriteeriä, jotka ihanteellisen intervention tulisi täyttää. Palvelun tulisi olla hyvin määritelty, asiakkaan tavoitteiden mukainen, yhteiskunnallisten tavoitteiden kanssa yhdenmukainen, tutkitusti vaikuttava, haittavaikutuksiltaan vähäinen, pitkän aikavälin tuloksiltaan myönteinen, kustannuksiltaan kohtuullinen, suhteellisen helppo toteuttaa ja sovitettavissa erilaisiin yhteisöihin ja asiakasryhmiin.

Kuntouttava työtoiminta ei menneessä muodossaan täyttänyt tai uusien tavoitteiden perusteella tule täyttämään näistä yhtäkään kokonaan. Toiminta ei ollut hyvin määritelty: kohderyhmä oli lähtökohtaisesti heterogeeninen ja ”työllistymispolulla eteenpäin siirtyminen” on tavoitteena vailla selkeää sisältöä. Tavoite on muotoiltu järjestelmän näkökulmasta – ei sen ihmisen, jota palvelu koskee.

Vaikuttavuusnäyttöä ei ole lainkaan. Emme tiedä positiivisista saati negatiivisista vaikutuksista. Vertailun vuoksi: mielenterveyskuntoutujille suunnatun tuetun työllistymisen mallin (Individual Placement and Support; IPS) vaikuttavuutta on testattu yli 30 satunnaistetussa koeasetelmassa. Tietoa mahdollisista haittavaikutuksista ei myöskään ole kerätty. Kuntouttavan työtoiminnan pitkän aikavälin vaikuttavuudesta tiedämme vielä vähemmän. Kustannusvaikuttavuutta ei voi laskea, jos jakolaskusta puuttuu osoittaja.

Bond ym. laativat kehikkonsa osoittamaan, että mielenterveyskuntoutujille suunnattu IPS-malli täyttää kaikki yhdeksän kriteeriä. IPS on syntynyt samasta lähtökohdasta kuin kuntouttava työtoiminta: sen tavoitteena on vaikeassa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen tukeminen. Vaikka lähtökohta on sama, epäsuhta kuntouttavan työtoiminnan ja ihanteellisen intervention kriteerien välillä osoittaa, ettei kyse ole yksittäisistä puutteista. Toiminnan perusrakenne – tavoitteenasettelu, palvelun kohdentaminen ja niistä seuraava sisällön määrittely vastaamaan palvelutarvetta – vaatii kokonaisuutena uudenlaista lähestymistapaa. Aiemman toiminnan vaikuttavuudesta emme tiedä juuri mitään, ja siksi voimme ja meidän tulee vaatia uudistukselta, että sen tavoitteet mahdollistavat käytännön vaikuttavuuden arvioinnin.

Kohti paradigmamuutosta?

Lainsäädäntö ohjaa sitä, mitä palveluita toteutetaan. Kohderyhmän palvelutarve on todellinen – palvelutarpeen sanoittamisessa on kuitenkin parannettavaa. Jos lainsäädännön tavoitteet on huonosti muotoiltu, palvelusta mahdollisesti hyötyvät kansalaiset eivät saa parasta mahdollista palvelua. Työllistymisen tuen palveluissa kärsivät sekä yksilö että yhteiskunta.

Vaikuttavuutta ei kuitenkaan synny, jos sitä ei aseteta tavoitteeksi. Kirjoituksessa aiemmin mainitun IPS-kokemukset kannattaa huomioida, sillä ne osoittavat, että myös vaikeasti työllistyvien palveluilta voidaan edellyttää vaikuttavuutta.

IPS-mallin suurin vallankumous liittyy sen antiin palveluiden tavoitteenasettelulle. Yksilön palvelutarpeen huomioiva ja yksilön valintoja kunnioittava tavoitteenasettelu on johtanut palveluun, joka nostaa aiemmin ”ei-työllistettäväksi” arvioituja yksilöitä heille itselleen merkitykselliseen ja tuottavaan asemaan työelämässä.

Näyttöperusteisuuden vaatimus ei ole kuolinisku vaikeasti työllistyvien parissa toimiville järjestöille – päinvastoin. Kuntouttavan työtoiminnan uudistus avaa tilaisuuden aitoon ja rohkeaan uudistumiseen. Lainsäätäjällä on nyt mahdollisuus kirjoittaa tavoitteet, jotka ohjaavat kohti vaikuttavia palveluita. Epätarkalla tavoitteenasettelulla voidaan toki voittaa aikaa olemassa olevan kaltaisille toiminnoille. Katseen pitäisi kuitenkin olla palvelujärjestelmän perusrakenteen korjaamisessa. Palvelumalli, jossa sosiaalisen toimintakyvyn tukeminen ja työllistyminen avoimille työmarkkinoille yhdistyvät kustannustehokkaasti, on jotain, jonka tulisi olla – mutta jota ei vielä ole. Tässä on tekemisen paikka. Se edellyttää kuitenkin sitä, että lainsäädännön tavoitteet ohjaavat toimintaa oikeaan suuntaan.

Lähteet:

Bond, G. R., Drake, R. E., & Becker, D. R. (2010). Beyond Evidence-Based Practice: Nine Ideal Features of a Mental Health Intervention. Research on Social Work Practice, 20(5), 493–501. https://doi.org/10.1177/1049731509358085

Card, D., Kluve, J., & Weber, A. (2018). What works? A meta analysis of recent active labor market program evaluations. Journal of the European Economic Association, 16(3), 894–931.

Keinänen, A. & Härkönen, H-R. (2020). Miten valmistella hyvä hallituksen esitys? Lainsäädännön arviointineuvoston lausuntojen huomioita säädösehdotusten esitysluonnoksista. Edilex 2020/29

OECD (2016). Faces of Joblessness in Finland. OECD Publishing.

.

Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/37864/2025